密切聯系群眾的動力機制和實現機制研究 ——基于衡南縣的實踐分析
發表于:2015-11-25 14:25:52 作者:中共衡南縣委黨??翁庾?/span>
            摘  要:密切聯系群眾是中國共產黨在長期奮斗歷程中形成的優良作風和最大的政治優勢,對黨的建設、國家發展、民族復興具有十分重要的意義。新時期面對脫離群眾的危險,積極探索并構建起密切聯系群眾的動力機制和實現機制已成為當務之急。近年來,衡南縣堅持因地制宜、因時制宜、因事制宜,通過“協商民主”、“三幫一爭”、“群眾測評”等載體,把踐行群眾路線蘊含在常態化的工作之中,走出一條頗具縣域特色的密切聯系群眾的長效機制建設之路。尤其是用機制來保障和實現密切聯系群眾優良傳統和作風的繼承發揚,為后發趕超地區積累了相當可貴的本土化黨建經驗,課題組認為很值得參鑒。

關鍵詞:中國共產黨,聯系群眾,動力機制,實現機制,衡南縣

 

眾所周知,密切聯系群眾是中國共產黨在歷史上形成的優良作風和最大的政治優勢,它使黨贏得了民心,并最終使黨實現了由小到大、由弱到強、反敗為勝的偉大轉折!在新的歷史時期,當“脫離群眾”已成為我們黨必須面對的四大危險之一時,很有必要深入研究密切聯系群眾這一優良傳統和作風的生成機理。特別是在“群眾路線就是黨的生命線”語境下,深入踐行黨的群眾路線已經成為黨和國家的一項重大戰略性議題,而黨和國家的戰略性議題之“種”必須播撒于有機的地方實踐“土壤”之中,才能更加有效地解決好這項戰略性議題。 因而,從縣域本土化治理的視角切入,梳理經驗、探尋規律、明確思路,就成為密切聯系群眾的重要而緊迫的現實課題,在這一方面,衡南縣的創新實踐為我們提供了一個很好的視角。

 

一、衡南縣密切聯系群眾的實踐創新概觀

 衡南縣,位于湖南省衡陽市中南部,湘江中游。地控粵桂,域連楚荊,三面環雁城。現轄27個鄉鎮(辦事處),總面積2688平方公里,總人口111.86萬人。自改革開放以來,衡南人民銳意進取、開拓創新,創造了“十年移城,縣域經濟躋身全省前20強”的“衡南速度”。在經濟迅速發展的同時,衡南縣政治發展也呈現出蓬勃發展之勢。比如,衡南縣探索的政黨協商式民主決策,創造的“三幫一爭”工作機制,堅持的機關效能建設暨優化經濟發展環境公開測評先后被多家省市媒體宣傳推介。不管是經濟發展、政治發展還是社會發展,其最為根本的一條就是尊重百萬衡南人的首創精神,實質就是走群眾路線,密切聯系群眾。當前,衡南正以開展“三嚴三實”專題教育活動為契機,堅持因地制宜、 因時制宜、因事制宜,嘗試了“協商民主”、“三幫一爭”和“群眾測評”等載體,把踐行群眾路線蘊含在常態化的工作之中,走出了一條頗具縣域特色的密切聯系群眾的長效機制建設之路,為后發趕超地區密切聯系群眾積累了本土化經驗。

(一)衡南縣密切聯系群眾實踐創新的邏輯起點。

“實踐是檢驗真理的唯一標準”,作為實踐課題的群眾路線踐行實效亦只能用群眾工作的績效和群眾的滿意度來考量。多年來,衡南縣在踐行群眾路線中,注重實效,致力于轉變干部作風、回應群眾關切和化解黨群、干群矛盾,其指導理念與新形勢下黨的群眾路線教育實踐活動的主題“為民、務實、清廉”高度吻合,成為衡南縣密切聯系群眾實踐創新的邏輯起點。

1、在為民理念上:突出暢通群眾利益訴求渠道。伴隨市場經濟的深入發展,衡南縣域廣大群眾的利益訴求亦“與時俱進”,日益呈現出多元、多樣、多變之特點,縣委、縣政府在正確把握形勢的基礎上注重以上率下、引領潮流,樹立了正確的為民理念。在聯系群眾、服務群眾和群眾評判全過程中緊緊抓民意導向這根“指揮棒”,要求黨員、干部在密切聯系群眾問題上開展真刀真槍的批評與自我批評,牢記并恪守全心全意為人民服務的根本宗旨,堅守“群眾利益無小事”之底線,積極建立群眾工作民情臺賬,主動作為,化探索的被動為主動、化碎片經驗為系統謀劃,暢通了基層群眾利益表達訴求、參與決策、監督政府的新渠道。

2、在務實理念上:突出化解縣域黨群干群矛盾。當前,在基層黨群關系、干群普遍緊張的情況下,掩蓋矛盾只會深化矛盾,只有動態消化矛盾才能真正消除矛盾。 在化解縣域黨群干群矛盾方面, 衡南縣委、縣政府通過支持人民群眾、民主黨派、社會團體直接參與協商、鼓勵干部群眾面對面溝通、推進決策民主化進程、規范和加強干部監督工作、開展“三超兩亂”專項治理、加強黨建工作考核等務實舉措來動態消解矛盾,創新了新形勢下的群眾工作方式方法。這既提升了群眾的滿意度,又增強了干部政策的執行力。此種矛盾動態化解策略為基層干群之間化解矛盾、增進理解、密切聯系開辟了新途徑。

3、在清廉理念上:突出各級各類干部形象塑造。干部作風對黨風政風乃至整個社會風氣都具有重要影響。為切實轉變干部作風,衡南縣圍繞解決基層干部責任心缺乏、精神懈怠和群眾觀念淡化以及工作能力不足等普遍問題而開展創新教育探索,其實質即是用生動的基層實踐教育衡南各級干部,讓干部對于自身所肩負的使命、責任與擔當有更深刻具體的認識,使干部真正扎根于群眾之中,并以優良作風贏得民心、凝聚力量。衡南縣在實踐中所生成的群眾路線教育的資源寶庫,是各級干部始終保持奮發有為精神狀態的實踐依據,為干部樹立良好形象奠定了新的基礎。

(二)衡南縣密切聯系群眾實踐創新的具體舉措。

黨的十八大報告明確提出要“完善領導干部直接聯系群眾制度。堅持問政于民、問需于民、問計于民”,這是密切聯系群眾的基本要求。衡南的創新舉措可以看成是這一要求的本土化實踐創新。

1、“協商民主”式“問政于民”:聽取民意。善于聽取民意是密切聯系群眾的重要內容,衡南縣探索設計了民意聽取的長效機制——“民主協商”式“問政于民”。該機制緣起于2014年的“黨的群眾路線教育實踐活動”,縣域各級黨委、政府、人大等部門領導干部聯席辦公,聽取來自各自工作對象、服務對象乃至人民團體、社會組織的利益訴求、觀點表達。然后以開展專項整治、建章立制的方式,使一批諸如征地拆遷、食藥安全、環境?;?、城鄉低保、村級債務等群眾反映強烈的突出問題得到了有效解決而且杜絕反彈,全縣廣大黨員、干部作風明顯好轉,黨心、民心進一步凝聚。如今,衡南縣委、縣政府明確要求“要把民主協商作為重大決策必經程序”,積極引導各民主黨派、社會團體開展重大問題專項調研。2015年度該縣順利通過的并鄉合村改革方案就是充分發揮政協作用、民主協商的典范之作。“民主協商”式“問政于民”,實現了聽取民意由“一種工作方法”到“一種穩定制度”的質變飛躍。 其一, 從內容看,通過定期召開專題調研會、專題民主生活會、鄉鎮黨代會年會、決策聽證會、決策議事會,做到了制度化民意聽取的廣視角、全覆蓋及專業化。其二,從方式看,從根本上改變了傳統民意聽取普遍“自下而上”和偶發“自上而下”的層級結構方式,實現了民意聽取的平等化與協商化,有效規避了民意層級傳遞“失真”亂象,從而降低了民意搜集成本、提高了聽取實效。其三, 從效果看,民意在決策前發揮了激活動議作用、在決策中發揮了降低風險作用、在決策后發揮了督導執行作用,達到了以實效促參與的民意聽取常態化效果。

2、“三幫一爭”式“問需于民”:調研民意。善于調研民意是密切聯系群眾的核心要求,密切聯系群眾的衡南實踐開創了領導干部調研習慣養成的新方略——“三幫一爭”式“問需于民”。為解決縣域干部“沒有任務不下村, 沒有要求不入戶”的“機關化現象”、基層調研“走過場”的“形式主義作風”,起始于2014425日的“三幫一爭”主題活動,以百局幫百村、百局幫百企、萬民黨員干部結對幫扶困難群眾和爭當群眾滿意的干部為主要內容,通過項目幫扶、資金幫扶、智力幫扶、產業幫扶、就業幫扶等多種舉措,為群眾解決一批生產生活難題,為村和企業解決一批發展中的問題。據統計,全縣206個幫扶工作隊和一萬余名縣鄉機關黨員、干部,常態結對幫扶104個后進村、近100個重點企業或項目、10643名困難群眾。黨員、干部的作風得到切實改善,服務基層和群眾的能力得到進一步提升。這種“三幫一爭”式“問需于民”,著力于用制度促行動、以行動養習慣,為縣域干部調研民意設定科學化路線圖,通過定次數、定職責、定考核,提高縣域干部做群眾工作的實效性。這些標準化、精細化的民意調研要求成為每一位縣域干部“問需于民”的工作指南,使他們在科學密切聯系群眾上做到了“心中有圖”“行動得法”和“群眾滿意”。

3、“群眾測評”式“問計于民”:尊重民意。充分尊重民意是密切聯系群眾的本質要求,密切聯系群眾的衡南實踐創新推出了民意發揮作用的實踐機制——“群眾測評”式“問計于民”。其中最精彩的莫過于一年一度的機關效能建設暨優化經濟發展環境公開測評大會。在縣會議中心,來自全縣各行各業的307名測評人員對58個職能部門和30個重要崗位進行公開測評。在測評方式上,實行三個當?。旱背〖脅餛?、當場統票、當場公布結果。在測評結果運用上也注重剛性操作,測評靠前的予以表彰、靠后的黃牌警告、倒數第一的現場表態發言。常態、規范化的測評對經濟發展環境的優化作用日益明顯。顯然, 尊重民意,最好的尊重就是在實踐中的運用;最壞的尊重則是“口尊”而不“重用”。在衡南實踐中,為徹底規避一些領導干部在群眾工作中把民意“口號化” 、“旗幟化”風險,衡南把“群眾測評”的關鍵環節輸入到領導干部密切聯系群眾的各項工作之中, 為群眾有效監督干部增設必過“關卡”。比如,在干部考核中,重點聽取服務對象的評價,加大服務對象評價權重。在“民主協商”中突出“群眾聽證”,構建了決策聽證協商機制, 對于群眾否決的決策動議不再審議;在“網絡問政”中突出“民眾動議”,充分利用衡南黨政門戶網、衡南新聞網、微博微信、手機平臺等廣泛征集離鄉群眾網絡提案議案,并在網絡上發起民主評議表決,網絡化“問計于民”成效顯著。

(三)衡南縣密切聯系群眾實踐創新的經驗啟示。

密切聯系群眾的衡南實踐,歷經了一個由淺入深、 由點到面、 由偶發到常態的漸進式推進過程,而這個過程是各方有機互動、協同努力的結果。

1、縣委縣政府科學領導,確保創新探索有序。從衡南經驗生成的現實邏輯看,衡南縣委、縣政府為激勵和規范探索發揮了引領作用。 如在開展群眾路線教育實踐活動的探索中,縣委、縣政府出臺了規范性文件,并成立督導領導小組從宣傳發動、聽取意見,查擺問題、開展批評,整改落實、建章立制等環節,引領這種探索有序推進。同時,為防止教育實踐活動“一陣風”、“走過場”、“空心化”,縣委、縣政府及時搞好“回頭看”,開展專項檢查,深化專業治理,實現了密切聯系群眾工作由“宏觀理念”到“規章制度”、由“規章制度”到“行動方案”、由“行動方案”到“考核標準”的實踐轉化。

2、基層群眾眾廣泛參與,確保創新探索有力。廣大基層群眾是基層實踐探索的主力軍,為探索提供可持續性動力及源源不斷的智力支持。密切聯系群眾的衡南實踐就是一個基層群眾不斷有效參與和擴大參與的過程。一方面,基層群眾的廣泛參與為縣域各級黨委政府及時、精準掌握民意提供了有效渠道,使得民主決策具有扎實的民意根基;另一方面,基層群眾的廣泛參與也為群眾全方位參與的能力素質提升提供了契機,使得基層民主的可操作性極大增強。

3、縣域黨員干部密切配合,確保創新探索有效。縣域黨員、干部是密切聯系群眾的直接執行者,他們對探索的支持力度將直接傳導于改革實踐本身。在密切聯系群眾的衡南實踐中,基層干部密切配合,不僅善于創新群眾工作,而且積極鼓勵群眾探索,確保了創新探索的執行力度,不斷把群眾滿意的工作方式方法創新、群眾創造的實效改革經驗進行制度化,并不斷在實踐中推進完善,增強了群眾工作的自覺性和科學性。

 

二、密切聯系群眾動力機制的形成機理分析

當前,關于如何密切聯系群眾的問題主要集中于三個方面:“運動化”問題,以“一陣風”“走過場”的形式主義為表征;“形象化”問題,以“領導秀”“群眾演”的官僚主義為表征;“空心化”問題,以“聯什么”“由我定”的主觀主義為表征。其實,這些問題只是從“被動性”“自利性”“隨意性”多視角凸顯了主體性問題:動力不足、 無處著力。 基于此,通過以上對衡南實踐創新的梳理,我們從動力機制上構建了一個理論分析框架。具體包括三大動力主體及其不同的動力性質:黨的基層組織體系為目標導向;地方政府行政體系為管理導向;社會民眾組織為訴求導向。

  所謂動力機制,就是形形色色交織組成的激發主體行動的合力系統;衡南密切聯系群眾的動力機制,就是激發治理衡南的主體參與密切聯系群眾的合力系統。在這里,首先要回答“誰來聯系”這一核心問題。 人們通常認為,密切聯系群眾的主體就是廣大黨員領導干部,動力機制就是對他們進行激勵和約束。但深思一層,這種主體性認識顯然不是一種本源性認識——僅僅把聯系群眾看成黨員領導干部的個體性行為,就不能從根本上揭示出聯系群眾的社會性價值和系統性要求。實際上,密切聯系群眾的衡南實踐之所以能夠在許多方面引發全社會關注,與它是在基層民主政治發展的本源性框架下開啟多主體動力直接相關。

(一)黨內民主動力機制:政黨目標導向型動力

以構建學習型、服務型和創新型“三型”馬克思主義執政黨建設目標為導向,密切聯系群眾的衡南實踐從多方面開啟了黨內民主動力機制。 其一,以構建學習型馬克思主義執政黨目標為引領,衡南借助遠教站點“紅星視頻”完善“三會一課”制度、開展農村勞動力轉移就業培訓,從而把學習空間拓展為走進基層、走進農戶、走進實踐的大課堂;其二,以構建服務型黨組織目標為引領,不斷夯實基層基礎。自2005年起,衡南縣啟動實施“黨建三年行動計劃”,確定2015年為責任落實年,2016年為規范提升年,2017年為成果鞏固年。其三,以試行鄉鎮黨代表年會制和落實黨代表提案制,激發了黨代會代表密切聯系群眾的積極性和創造性。概而言之,從黨的基層組織體系之維來審視密切聯系群眾的衡南動力過程,實際上就是在黨執政總體目標引領下,給予基層黨組織以充分的實踐探索自主權,其后及時地把局部試點成功經驗在全縣范圍加以推廣和應用。這個動力過程就是一個民主集中制原則在密切聯系群眾實踐中的創造性應用。從這個意義上講,黨內民主動力機制可以被稱為衡南密切聯系群眾實踐的首要動力機制。

(二)政府規制動力機制:政府管理激發型動力

市場經濟愈是發展,愈是需要一個精兵簡政的政府,這是政治經濟學的一個基本原理。道理在于,政治要促進經濟的發展、要為經濟發展提供安全的保障,其前提條件就是政治本身必須能夠在有效性中累積合法性;政府作為現代政治運行的核心主體,政治合法性建構的基礎就在于管理的有效性。從衡南政府創新的內容看:一方面,衡南十分重視機關效能建設對政府本身的塑造作用。近年來實踐的“協商民主”式“問政于民”、 “三幫一爭”式“問需于民”、“群眾測評”式“問計于民”都是重要體現。另一方面,衡南縣也十分重視政府對經濟的促進和保障作用?;諍餑舷爻撬艸鞘奔潿?、還不能形成很好的輻射帶動效應之現狀,衡南縣委縣政府通過深化投融資體制改革、創建文明縣城、建立公共財政機制、敲門招商、優化經濟發展環境公開測評等舉措,為快速做大、做旺、做美縣城做出了不懈的努力??梢運?,從地方政府的基層行政體系之維來審視密切聯系群眾的衡南動力過程,就是一個政府自主創新的實踐過程;在這個過程中,中央政府的壓力、黨員領導干部晉升的動力等共同促成了政府管理激發型動力。在這個意義上講,政府規制動力機制可以被稱為衡南密切聯系群眾實踐的又一重要動力機制。

(三)社會成長動力機制:利益訴求催生型動力

從理論上講,密切聯系群眾理應是一個上下互動的政治過程,然而在實踐中,因人們認識所限常常將之局限于黨和政府自上而下的政治過程。衡南密切聯系群眾的又一實踐特色就在于從民主利益訴求上探索新的途徑,這是對密切聯系群眾實踐空間的一種新拓展。具體來說,一方面,密切聯系群眾的衡南實踐在黨的基層組織體系為社會組織體系的開放性上進行了創新實踐。衡南鄉鎮黨代會年會制的試行,黨代表提案制的落實,標志著“黨委常委——黨代表——黨員——群眾”四級黨群聯系鏈條制度化的正式形成,架起民眾組織體系同黨的基層組織體系互動的橋梁。另一方面,密切聯系群眾的衡南實踐在政府基層行政體系為社會組織體系的開放性上進行了創新實踐。近年來,衡南縣通過出臺《衡南縣科技特派員管理及激勵辦法》引導、鼓勵、支持科技特派員“帶資金、帶項目、帶技術”深入農村、項目基地開展技術指導工作,打通了服務群眾的“最后一公里”,拉近了黨群、干群關系??梢運?,在利益訴求多元化、利益增長爆炸化的背景下,能夠為民眾利益訴求的針對性維護開辟路徑,是衡南密切聯系群眾的大勢所趨。在這個意義上講,從“我要聯系”提升為“要我聯系”是衡南密切聯系群眾社會成長動力機制的根本價值所在。由此可見,衡南密切聯系群眾動力機制的生成機理,是黨委政府的自身建設需要與社會外部環境變化相互作用所致。通過黨內民主動力機制、政府規制動力機制和社會成長動力機制的積極構建,并通過有效的制度使之密切配合形成合力,很好地解決了原本密切聯系群眾的動力不足甚至缺失問題,實現了“黨委-政府-社會”多贏的格局。

 

三、密切聯系群眾實現機制的三維構建

從理論上講,動力機制是機理所在,實現機制是抓手所系,實現機制說到底就是一個在明確動力機制的基礎上找準著力機制的議題。 衡南密切聯系群眾的實現機制,就是以密切聯系群眾的動力機制為指導,進一步明確直接實踐主體的行為性質和行為方向。概言之,深化密切聯系群眾衡南實踐創新“路徑選擇”成為問題的關鍵所在?;諉芮辛等褐詰畝品治?,我們的結論是:讓黨員回歸黨的基層組織體系,以政黨目標引領黨員行動;應該讓領導干部回歸地方政府行政體系,以政府管理規制公仆行動;讓人們回歸社會民眾組織體系, 以有序政治參與實現利益訴求。進一步分析,在黨、政府和社會三大組織體系里黨員、領導干部、社會民眾是其直接實踐載體。 因而, 密切聯系群眾的衡南實踐空間理應圍繞這三個直接主體來展開。

  (一)黨員形象再塑:密切聯系群眾的黨建實現機制。

據統計,截至2014年底,衡南縣轄27個鄉鎮(辦事處)、98個縣直機關及企事業單位、1868個基層黨支部、47635名黨員。面對如此眾多的黨員群體,依靠組織力量去監督每個黨員聯系群眾的密切度,成本極高、難以實現?;謖庵窒質?,可行的黨員密切聯系群眾的實現機制,就只能是著力于民主動力的開啟。眾所周知,決定公民社會民主的動力基點是人們對利益的訴求。比較而言,黨內民主的邏輯起點不同于社會民主。革命理想高于天,中國共產黨是一個理想信念支撐性政治組織,由這種結構性特征所決定,其對黨員的本質規定性就是理想黨員。就此而言,黨員密切聯系群眾實際上應該是一個理想黨員的自覺價值追求。在這一根本道理下,基于衡南黨員領導干部密切聯系群眾的實踐狀況,我們認為深化密切聯系群眾的衡南實踐,極為重要的就是要再塑黨員形象、打造理想黨員。因此,積極啟動“黨建三年行動計劃”勢在必行!具體來說,應致力于:其一,應該以理想黨員為評價標準來建立健全黨員進退留轉機制,從流動性上保障黨員質量,從而為密切聯系群眾奠定黨建組織基??;其二,應該以理想黨員為培養目標來建立健全黨員群眾路線教育機制,從總開關上提升黨員質量,從而為密切聯系群眾奠定黨建思想基??;其三,應該以理想黨員為先進典型來建立健全黨內生活激勵約束機制,從氛圍營造中強化黨員質量,從而為密切聯系群眾奠定黨建氛圍基礎。

(二)公仆身份再定:密切聯系群眾的政府實現機制

在我國的政治生態中,人們已經習慣性地把“黨員領導干部”和“領導干部”混同起來,這里的原因主要在于:人們認為,對于執政黨而言,黨政無法分開,所以政府干部即黨的干部。然而,政黨的政治錄用功能與政府的行政功能并不是一回事,作為政府行政主體的領導干部其根本規定性是“公仆”,僅重政黨領導而忽略政府管理對于他們的作用,顯然是有失偏頗的。從黨的領導的“總攬全局、協調各方”的性質上講、從依法行政的國家治理實踐要求來看,當前應該更加注重政府規制。顯然, 密切聯系群眾的衡南實踐已初步探索, 但尚有完善空間,從公仆意義建構服務型地方政府、從服務型政府來規制領導干部的公仆行為。具體來說:一方面,衡南地方政府規制當為密切聯系群眾的路徑制度化服務。比如說,在依法治國、依法行政的語境下,可以把“民主協商”、“三幫一爭”、“群眾測評”的內容以地方性法規的形式予以明確規定。另一方面,衡南領導干部當為密切聯系群眾的實踐空間延伸服務。比如說,在領導干部晉升的結構性內容之中可以首先原則性規定聯系群眾密切度單項,督促領導干部積極主動地為更好聯系群眾進行不懈探索。

(三)公民社會再造:密切聯系群眾的社會實現機制

從理論上講,密切聯系群眾是一個上下互動的雙向過程。毋庸諱言,當前密切聯系群眾的衡南實踐,從聯系者(黨員、領導干部)的角度思考的較多、而從被聯系者(人民群眾)的角度思考的較少,供給與需求脫鉤,難免“做好事群眾卻不買賬”。在社會階層分化、利益訴求多樣的新形勢下,要求領導干部直接聯系到具體民眾根本不現實。正因為如此,密切聯系群眾的衡南實踐創新不妨換個思路,可以嘗試著從發展民間組織實現公民再造的路徑上尋求新出路。具體來說,可以從以下方面努力:一是可以考慮適當放寬社會組織成立的條件,讓更多的社會組織伴隨經濟發展而成長起來;二是可以考慮在社會組織中建立黨的基層組織,讓黨的基層組織在社會組織化政治參與方面發揮引領作用;三是可以考慮在“簡政放權”的政府職能轉變過程中,讓社會組織積極分擔相應的職能。我們認為,通過這三個方面的努力, 可以實現多元化民眾的組織化整合、 碎片化利益的秩序化表達。這樣,在公民社會再造的基礎上,密切聯系群眾的社會實現機制就會逐步得以建構。

綜上所述,黨員形象再塑、 公仆身份再定、 公民社會再造這三個維度是當前進一步深化密切聯系群眾的衡南實踐的關鍵著力點,密切聯系群眾的衡南實踐創新無疑應該從理論層面做出這種“頂層設計”的系統性思考。

課題組成員:賀育生  陳松春  虢云祥  蔡俊華  王從廣  

符  娟  倪雋之  吳孝輝  屈文文  歐陽海青   

     綜合執筆:  王從廣

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